常紀文：新《安全生產法》有七大缺憾

【財新網】（特約作者 常紀文）2014年8月31日，全國人大常務委員會通過了《全國人大常務委員會關于修改<中華人民共和國安全生產法>的決定》，國家主席習近平簽署第13號主席令予以公布。

　　此次修改《安全生產法》，無論是立法目的、規范模式、主體責任、監管方式，還是責任的嚴厲，都做出了很大的改進。特別是對于特別重大事故的處罰，金額可達2000萬。可以說，修改是基于各界的共識和安全生產形勢的嚴峻性而作出的，是一部符合實際的修改。

　　由于此次修改《安全生產法》定位為法律修正，盡管修改的幅度較大，但和大修大補的修訂式修改相比，修改的幅度還是有限。由于認識不到位或者條件不成熟，一些建議和呼吁因而沒有得到采納，因此，也存在一些缺憾，具體如下：

　　一是在法律地位方面，目前，在法律體系方面，安全生產的法律依據現實有“三張皮”，即《安全生產法》《職業病防治法》《礦山安全法》各管一攤事，難以協調成一個邏輯整體。按照邏輯，作為一部綜合性的安全生產主要法律，《安全生產法》應當涵蓋和規范安全生產所有的領域，但是事實并非如此，如《職業病防治法》與《安全生產法》在主要制度和調整方法方面，存在重大的區別。此次修改《安全生產法》并沒有發揮其綜合協調和基干法的作用，也沒有明確要求其他專項安全生產法律須與該法相協調。此外，此次修改《安全生產法》沒有涉及煤礦安全的規范。作為一部全面規范安全生產的法律，《安全生產法》應當增加一些銜接性的條款，使其發揮協調職業衛生、礦山安全等專門法律的作用。不僅如此，還要為今后相關行政法規和部門規章的制定留下接口。可惜的是，這些都沒有做到。

　　二是在體例結構方面，《安全生產法》修改時，一些結構安排仍然沒有處理好，譬如該法規定，“負有安全生產監督管理職責的部門應當建立舉報制度，公開舉報電話、信箱或者電子郵件地址，受理有關安全生產的舉報；受理的舉報事項經調查核實后，應當形成書面材料；需要落實整改措施的，報經有關負責人簽字并督促落實。對新聞媒體反映的有關安全生產問題，負有安全生產監督管理職責的部門應當調查核實并依法作出處理。”這是安全生產社會監督方面的條文。按照法學思維和邏輯，監督管理往往指政府的監督管理，把非行政監督管理的社會監督納入進去，不妥當。此外，該章節還把新聞媒體的監督權利和義務、新聞出版機構的宣傳教育義務等納入“監督管理”的章節之中，這樣也不嚴謹。

　　三是在適用范圍方面，對學校、醫院等事業單位發生的安全管理，并沒有作出參照適用的《安全生產法》的規定。而學校和醫院的主管部門，在安全運行方面欠缺統一和有效的監管方法和手段，缺乏有效的事故調查手段。

　　四是在主要制度方面，沒有規定“安全生產紅線制度”，安全生產的限制、禁止和鼓勵等發展戰略要求突顯不足；沒有把各地探索的一些成功監管方式，如把隱患當事故處理等吸收進去，不利于隱患整改由點到面地開展。此外，修正嚴格了企業的主體責任，非常必要，但是，這些主體責任的落實如缺乏監管和監督措施的激活，仍然還會是墻上掛掛，嘴上說說。因此，須重新建立安全生產企業主體責任和行政監管措施的激活機制，如督查制度、暗訪制度、巡視制度、信息公開制度、公眾參與制度、公眾舉報制度、公益訴訟制度等。

　　五是在行政監管方面，存在以下缺憾，其一，安全生產監督管理部門與其他負有安全生產監督管理職責的部門的職責關系仍然沒有得到進一步明確，綜合監管和分工負責或者一崗雙責的區別與聯系沒有得到明確闡釋。其二，雖然將“鄉鎮”這一級也納入行政監管體制，表面看來突破了行政監管職責向下只規定到縣的立法傳統，但是在鄉鎮監管力量相當薄弱甚至缺乏的情形下，亟需寫入“加強基層力量”的內容。但遺憾的是，這一點未做到。其三，對于高危企業，沒有建立強制性的安全生產信息公開制度，接受社會的監督；對于與礦山和危險物品建設項目的安全影響社會性密切相關的信息，如安全條件論證和安全評價的文本，沒有規定應當全文公布，接受社會監督。其四，危險活動領域的強制責任保險也沒有得到采納。

　　六是在監督機制方面，未設立人大及其常委會的權力監督規定。《環境保護法》、《水污染防治法》等涉及國計民生的領域法已經設立了人大監督的機制，要求政府向同級人大常委會匯報工作，接受質詢。一些地方已經邁出了政府向同級人大常委會匯報安全生產工作接受人大監督的步伐，但是事關生命安全的《安全生產法》卻沒有提到人大及其常委會對安全生產的監督，不能不說是一個立法缺憾。另外，此次修改《安全生產法》，并未規定設立安全生產工作的目標責任制和年度考核、任期考核制，也是缺憾。

　　七是在法律責任方面，嚴厲性不足。一些違法的行為，日積月累所導致的后果可能會更加嚴重，因此，需要借鑒《環境保護法》的做法，如經過責令限期改正，仍然不改正的，可以自責令改正之日起開始按日計算罰款。可惜的是，該項制度沒有被采納。另外，《安全生產法》可以針對特種作業人員危險作業、企業負責人信息作假等行為設立獨立的行政拘留處罰，不必局限于《治安管理處罰法》設立的治安拘留措施。但是此次修改《安全生產法》，未跨出這一步，需要今后予以改進。■

　　常紀文，現任國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、中國社科院研究生院法學系教授；曾在2010年7月至2014年1月間擔任北京市安全生產監督管理局副局長，主抓安全生產工作；參與了此次《安全生產法》修改工作。

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