作者：王亞男（1975-），女，環保部環境發展中心環評研究中心主任，正高級工程師，主要研究領域為戰略環評及規劃環評。

1環評制度的建立與管理框架

環境影響評價制度最早由美國首創，1969年美國頒布了《國家環境政策法》，其目的是使可能影響環境的工程建設、規劃或其他活動對環境造成的影響減少到最小程度。隨后，歐盟、日本等國家紛紛效仿，并大體在20世紀70年代建立了環境影響評價制度。我國早在1973年即引入了環境影響評價的概念，并于1979年在《環境保護法（試行）》中將其以法律的形式確立下來。從此，環境影響評價制度作為環境管理“八項制度”之一，為中國的環保工作發揮出極其重要的作用。

環評制度作為一項“舶來品”，與中國的政府管理體系相結合后，形成了中國獨有的管理框架。經過三十余年發展，環評的運行體系逐漸形成了由審批機構（政府環境行政主管部門）、技術評估機構（環境行政主管部門下設的評估中心）、評價機構（環評單位）、實施機構（項目建設單位）以及監督方（社會公眾）五方共同組成的格局。其中，技術評估機構由政府指定開展技術評估，評價機構是為政府和建設單位提供咨詢服務的中立的第三方，公眾通常由項目周邊的群眾、環保非政府組織（NGO）和媒體構成。

2環評制度的發展與成就

2.1　成長期（1979-1997）

從環評制度建立的1979年到“建設項目環境保護管理條例”頒布前的1997年，環評制度經歷了從一張白紙到初具形態的成長期。環評制度通過被納入項目審批程序而得以實施：在項目的可行性研究報告階段必須開展環評，這樣計劃部門可以通過對可研的審批保障環評程序的履行。同時，環評技術體系逐步形成，在九十年代相繼出臺了一系列環評技術導則，明確了環評的技術思路、工作內容以及工作方法。這一時期，環評制度的社會知名度不高，執行率低，環保措施落實率更低。

2.2　發展期（1998-2003）

1998年頒布的“建設項目環境保護管理條例”，明確了環評分類審批要求、行業主管部門責任，提出了與環評制度配套實施的“環保竣工驗收”制度，極大地提高了環評制度的操作性，環評制度開始逐漸被企業認可并實施。

2002年，當時的國家計委和國家環境保護總局聯合發文“關于規范環境影響咨詢收費有關問題的通知”，規范了環評報告編制費用。按文件要求，各類項目根據投資、行業、所在區域以環評文件的類別不同，環評收費從1萬到110萬不等。收費標準的出臺保障了環評從業人員的經濟利益，吸引了大量環保科研人員加入到環評工作中。

2003年，《環境影響評價法》頒布實施，極大地提高了環評的社會地位和知名度，也提高了環評的執行率。至此，環評不僅具有了堅實的經濟基礎，更有了堅強的法律保障，成為一項蓬勃發展的朝陽行業。

2.3　壯大期（2004-2011）

《環評法》實施后，環評事業的發展進入快車道。環評逐漸為社會熟知，并最終成為知名度最高的環境管理制度之一。

2005年的圓明園事件，使得“環評”首次大規模地進入中國普通社會公眾的視線。2005年3月，蘭州大學生命科學學院教授質疑圓明園湖底防滲工程破壞生態；隨后，當時的國家環保總局表示，該工程未進行建設項目環境影響評價，應該立即停止建設，依法補辦環評審批手續；4月，環保總局舉行公眾聽證會，就圓明園遺址公園湖底防滲工程項目的環境影響問題，聽取專家、社會團體、公眾和有關部門的意見。“圓明園事件”在環評發展史上的重要意義在于：它客觀上完成了一次全民環保教育，使環評走出實驗室和辦公室，走向普通百姓，并深入人心。

2006年開始的“環評風暴”又將環評推到了環保工作的最前沿。2006年，環保部門首次公布了一批大型企業的環評違法問題，在社會各界引起強烈反響，被媒體稱為“環評風暴”。2007年初，環保部門對環評違法違規現象突出的流域、區域和行業首次實行“區域限批”“行業限批”，2008年修訂的《水污染防治法》使“區域限批”法制化。此后，環評逐漸成為環保部門的重要工作抓手，很多執行不力的管理制度開始搭環評這趟車借機落實。總量控制、環境風險評價等章節逐漸被增加到環評報告中來，成為重要審查內容。

這期間，環評作為項目建設前的一道重要門檻，在控制污染物排放提高清潔生產水平、減小生態破壞節約自然資源、調整產業結構和布局優化經濟增長、推動決策的科學化和民主化等方面發揮了重要作用。以2010年為例，環保部就對44個、總投資近2500億元涉及“兩高一資”、低水平重復建設和產能過剩項目做出退回報告書、不予批復或暫緩審批處理。

環評管理的效果日益顯著的同時，環評制度的自身建設也在這一時期得到發展。2004年至2005年，《環境影響評價工程師職業資格制度暫行規定》、《環境影響評價工程師職業資格考試實施辦法》、《建設項目環境影響評價資質管理辦法》等系列文件發布，日后對環評行業影響深遠的環評工程師制度開始實施。環保部門還相繼出臺了《地下水評價導則》、《環評公眾參與暫行辦法》，修訂了《大氣環境影響評價導則》、《生態環境影響評價導則》。環評工程師制度的實施和技術導則的完善，為提高環評隊伍的工作能力、保證環評報告書質量起到了積極的作用，環評工作更加嚴謹專業。

2.4　問題高發期（2012-2015）

環評行業經歷了快速發展之后，自身問題也不斷暴露出來。

環評作為一項管理制度，執行率和措施落實率不高是影響其權威性的重要因素。以濟南市歷下區為例，2012年需要辦理環評的企業1846家，已經辦理環評審批手續的689家，環評辦理率37.3%。企業“未批先建”現象突出，環保部門對未執行環評程序的企業處罰力度小甚至不處罰，環評的嚴肅性經受考驗。2015年，中央巡視組對環保部的巡視意見中，第一條即為環評“未批先建”問題，反映出這一問題的嚴重性和普遍性。

與“未批先建”同樣飽受詬病的，是評價機構管理混亂，人員掛證、機構借證問題突出。由于規定了個人資質對單位資質的支撐要求，環評工程師成為各個評價單位競相爭奪的對象，演化到后期，出現了大量掛證的亂象。環評機構最初以各地環科院、高校以及行業單位為主，隨著環評知名度不斷增加，一大批背景復雜、以盈利為唯一目標的公司加入到評價機構中來。這些公司往往既無單位資質，也無個人資質，以承攬項目為優勢，為專職環評單位介紹項目，或干脆自己組織人馬編寫報告，再尋找有證單位借證，成為真正的中介機構。這些機構工作質量差，但市場生存能力強，極大地敗壞了環評行業的聲譽。

環評制度的主要參與方--建設單位--也對環評工作存在諸多不滿，主要集中在環評工作周期長、費用高等方面。由于環評導則更趨復雜，而且報告必須一次性通過技術審查，評價單位通常寧濫勿缺、寧深勿淺，環評報告書越寫越厚，工作周期和工作費用也就大幅上升，成為項目各項前置審批中最為費時費錢的工作。許多環境敏感項目的建設單位為保證盡快取得批復，更愿意將環評工作委托給與審批部門關系密切的其下屬的環評機構，即“紅頂中介”。環保系統所屬評價機構承接了大量環境敏感的重大項目，在協調環境保護和經濟建設方面發揮了重要作用，客觀上也形成了一定程度的技術壟斷，甚至造成社會上的諸多誤解。

比上述問題更加嚴重的是，由于環境質量日益下降且公眾的環保意識日漸提高，公眾對環境管理的不滿集中發泄到環評制度上。2012年短短四個月內，發生了三起環境群體性事件，分別是什邡市反對鉬銅項目事件、啟東市反對王子造紙廠排海工程事件和寧波市反對PX項目事件。在這些事件中，社會公眾和媒體不約而同地將批評聲指向環保部門，矛頭更是直指知名度最高的環評制度。環評制度面臨是否有效甚至是否必要的挑戰。

環評制度實行三十余年后，無論是社會公眾還是建設單位，甚至環評從業人員，都對這項制度提出了批評，環評改革勢在必行。自2010年起，環境保護部開始啟動環保系統事業單位環評機構體制改革，促使環評技術服務機構與行政主管部門脫鉤，向專業化、規模化方向發展。2015年，環保系統所屬環評單位首當其沖，作為“紅頂中介”被清理出環評隊伍。